Austerity

Cách đây hơn 10 năm khi lần đầu tiên được học mô hình IS-LM tôi có hỏi thầy giáo rằng tại sao trong khi các nước ĐNA đang bị khủng hoảng mà IMF lại buộc họ phải thắt chặt tiền tệ và tài khoá, đồng nghĩa với việc shift cả 2 đường IS và LM sang trái. Điều này hoàn toàn trái ngược với những gì sách giáo khoa macro khuyến cáo, i.e. phải nới lỏng tiền tệ và tài khoá khi kinh tế suy thoái. Lúc đó thầy giáo của tôi giải thích rằng đành rằng sách nói như vậy nhưng vì các nước ĐNA phụ thuộc vào dòng vốn của foreign investors nên "thắt lưng buộc bụng" là cách để lấy lại "confidence" của investors. Hơn nữa đó là "cây gậy" của IMF đổi lại "củ cà rốt" là những gói cứu trợ.

Thời điểm đó thuật ngữ "austerity" chưa phổ biến và tôi cũng chưa đủ trình độ để phân biệt thế nào là Keynesian, thế nào là neo-classical economics. Thế rồi lời giải thích của thầy giáo tôi gần như được lặp lại 100% cho những gì đang diễn ra ở châu Âu trong 2 năm qua. các nước PIIGS phải chấp nhận thực thi những chính sách austerity ngặt nghèo để đổi lại được "the troika" (IMF, ECM, EU) cứu trợ thông qua EFSF/ESM. Nghĩa là mặc dù kinh tế đang suy thoái, những nước này buộc phải thắt chặt tài khoá (trong khi đã mất quyền kiểm soát chính sách tiền tệ) để lấy lại investors' confidence và trả giá cho những giai đoạn chi tiêu phung phí trong quá khứ.

Bây giờ thì tôi đã biết mô hình IS-LM là đặc trưng của trường phái Keynesian và lập luận lấy lại investors' confidence là của giới conservative, gần như đồng nghĩa với neo-classical economics. Một trong những Keynesian nổi bật hiện tại là Paul Krugman, người đã rất active trong suốt 3 năm qua cổ vũ cho fiscal expansion không chỉ ở Mỹ mà còn ở châu Âu. Trong khi đó giới fresh water economist, điển hình là John Cochrane (Uni Chicago) hay Tyler Cowen (George Mason Uni), ủng hộ chính sách austerity của châu Âu và tư tưởng fiscal conservative của đảng Cộng hoà (Mỹ). Hai trường phái kinh tế này tìm mọi bằng chứng chứng minh quan điểm của mình đúng. Năm ngoái Tyler Cowen đã viện dẫn Ireland khi nước này phục hồi rất tốt trong nửa đầu 2011. Đáng tiếc là Ireland đã bị rơi lại vào suy thoái khi cuộc khủng hoảng nợ ở châu Âu càng ngày càng tệ hại.

Năm nay giới conservative lại viện dẫn Latvia, dù không trong EMU nhưng có tỷ giá cố định với đồng Euro, như là một thành công của chính sách austerity. Chính tổng giám đốc IMF Christine Lagarde đã có một bài phát biểu ca ngợi Latvia và Oliver Blanchard, chief economist của IMF, cũng thừa nhận Latvia đã thành công (phần nào) với chính sách austerity mặc dù bản thân Blanchard nghiêng về salt water school (phe Krugman). Cả với Ireland năm ngoái và Latvia năm nay Krugman đều tỏ ý nghi ngờ sự thành công của các nước này trong khi viện dẫn Iceland như là một thành công của việc áp dụng chính sách Keynesian. Bằng chứng mới nhất của Krugman là đồ thị dưới đây cho thấy mối liên hệ chặt chẽ giữa government spending và economic growth của các nước EMU trong 3 năm qua:

Một bằng chứng nữa ủng hộ cho phe Keynesian là trường hợp của Anh. Cách đây hơn 1 năm khi David Cameron thắng cử và thực hiện một loạt biện pháp austerity dù Anh không cần bailout và cũng không bị ai bắt buộc, Martin Wolf, một nhà báo kinh tế rất nổi tiếng của FT, đã cho rằng Anh và Mỹ sẽ là 2 "thí nghiệm" thực tế về hiệu quả của austerity. Trong khi chính phủ Cameron cũng viện dẫn investors' confidence nên buộc phải cắt giảm chi tiêu, Mỹ dưới thời Obama vẫn tiếp tục chính sách kích cầu từ năm 2009 và Fed vẫn tiếp tục nới lỏng tiền tệ. Kết quả là dù tỷ lệ thất nghiệp của Mỹ còn rất cao, nước này đã chính thức thoát khỏi suy thoái và khả năng double dip recession đã hầu như không còn (tất nhiên còn rủi ro vì khủng hoảng của châu Âu). Trong khi đó Anh đã chính thức rơi vào double dip recession từ Q1 năm nay và tương lai của nền kinh tế này rất mờ mịt.

Krugman trong mấy năm gần đây phê phán những người ủng hộ austerity với lý do để khôi phục lại investors' confidence là họ tin tưởng ngây thơ vào "confidence fairy", một ý tưởng ngụ ngôn từ câu truyện cổ tích Peter Pan (hai thuật ngữ khác cũng rất hay bị Krugman đem ra bêu riếu là "bond vigilante" và "inflationistas"). Cội nguồn của mối liên hệ giữa austerity và investors' confidence là lý thuyết rational expectation của Robert Lucas, một đại thụ của trường phái Chicago. Theo lý thuyết này một khi gánh nặng nợ công của một chính phủ quá lớn thì kiểu gì trong tương lai sẽ xảy ra khủng hoảng nợ công như trường hợp Hi lạp. Lý do là khi tỷ lệ debt/GDP vượt qua một tipping point tất cả investors sẽ lo ngại chính phủ không trả được nợ nữa, do đó họ sẽ không đầu tư vào trái phiếu chính phủ dẫn đến yield/lãi suất tăng, làm gánh nặng nợ nần càng chồng chất. Vì investors được giả định có rational expectation vào tương lai nên cho dù tình hình kinh tế trong ngắn hạn có được cải thiện (theo lập luận của giới Keynesian) thì họ vẫn dự báo được chính xác khả năng khủng hoảng nợ sẽ xảy ra. Như vậy để tránh cái vòng xoáy nợ cao dẫn đến investors mất confidence và đẩy chính phủ đến bờ vực vỡ nợ nhanh hơn, austerity là cách duy nhất chính phủ có thể chứng minh cho giới investors thấy cam kết của mình về dài hạn.

Lập luận này, giống như khái niệm rational expection, rất "đẹp" về mặt lý thuyết nhưng có nhiều ví dụ phản biện trên thực tế. Krugman thường viện dẫn 2 ví dụ điển hình là tình trạng nợ công của chính phủ Mỹ sau WWII và của Nhật ở thời điểm hiện tại cao hơn nhiều so với ngưỡng 90% do Carmen Reinhart và Kenneth Rogoff đưa ra trong một nghiên cứu rất nổi tiếng của họ. Trong cả 2 trường hợp này investor dường như chẳng quan tâm gì đến tỷ lệ nợ quá cao và có vẻ chẳng mất chút confidence nào. Krugman giải thích (bằng một mô hình kinh tế) rằng đó là hệ quả của "liquidity trap", tình trạng một nền kinh tế có mặt bằng lãi suất quá thấp nên những trade off thông thường của investors không còn đúng nữa. Khái niệm liquidity trap do Keynes đưa ra từ những năm 1930, nhưng điểm quan trọng hơn trong tư tưởng của Keynes, trái ngược với rational expectation sau này, là ý tưởng "animal spirit" của investors. Confidence trong nhiều trường hợp rất ít bị chi phối bởi các tính toán rational dài hạn mà bị ảnh hưởng rất nhiều từ những hiện tượng/tin tức trước mắt. Một investor có thể chẳng quan tâm gì đến khả năng trả nợ của chính phủ Mỹ mà chấp nhận gửi tiền vào nơi mà họ và đa số các investor khác cho là safe haven trong ngắn hạn. Nếu không giữ vốn được trong ngắn hạn thì dài hạn chẳng có ý nghĩa gì.

Phe ủng hộ austerity còn một lập luận nữa, quay lại vấn đề cây gậy và củ cà rốt. Đây cũng là lập luận mà IMF viện dẫn sau khi bị rất nhiều chỉ trích sau cuộc khủng hoảng tài chính châu Á 1997-1999. Ở đây giới "diều hâu" cho rằng vấn đề nợ công và chi tiêu chính phủ kém hiệu quả là vấn đề structural, nước nào cũng nhận ra được nhưng không phải ai cũng có đủ khả năng và political will để cải tổ. Bởi vậy nhân lúc các nước bị rơi vào khủng hoảng và cần được cứu trợ, tức là họ cần "củ cà rốt" của IMF, đó là cơ hội hiếm hoi IMF có thể có leverage được "cây gậy" với chính sách tài khoá của các nước (rất thú vị là Krugman cũng có ý tưởng tương tự với việc cải tổ hệ thống giám sát các ngân hàng). Quả thực với các biện pháp cải cách structural hà khắc sau khủng hoảng, cả Thailand và Indonesia sau này đã có một nền tảng tăng trưởng tốt hơn rất nhiều. Nếu không vì cần bailout từ EFSF/ESM, liệu đến bao giờ Hi lạp mới có thể cải tổ được fiscal policy của mình, hay đến bao giờ Ý mới có thể rũ bỏ được Berlusconi?

Thời khủng hoảng 1997-1999, không ít người - trong đó lớn tiếng nhất phải kể đến thủ tướng Malaysia Mahathir Mohamad - cho rằng phương Tây đang thực hiện chính sách "thực dân mới" can thiệp vào nội bộ của các nước đang phát triển. Trong cuộc khủng hoảng hiện tại, người dân các nước PIIGS cũng lên tiếng lo ngại chính sách quốc gia của họ đã bị Brussels (EU) và Frankfurt (ECB) can thiệp quá sâu. Liệu thể chế dân chủ có còn được bảo đảm khi nhiều chính sách kinh tế được/bị một số technocrats bên ngoài quyết định chứ không phải politician trong nước do dân bầu ra? Thôi thì các nước PIIGS đằng nào cũng hướng về một tương lai thống nhất châu Âu, không chỉ với một đồng tiền chung mà còn cả các yếu tố kinh tế chính trị khác, nhưng các nước khác thì sao? Cứ thử tưởng tượng trong tương lai VN cần phải được IMF hay ADB bailout mà shareholder lớn nhất của các tổ chức này lúc đó là TQ thì dân VN sẽ nghĩ như thế nào?

Felix Salmon, một nhà báo của Reuters, cho rằng quyết định austerity hay không thực ra phần nhiều là quyết định chính trị chứ không phải kinh tế. Còn nhớ ngay sau khủng hoảng 2007-2009 trào lưu Keynesian tưởng như sẽ thắng thế trong vài thập kỷ tới. Nhưng các cuộc bầu cử ở Ireland, Anh, và bầu cử giữa kỳ của Mỹ đã cho thấy phe conservative không hề yếu thế. Austerity trong tổng thể tư tưởng small government của cánh hữu vẫn có một số supporters đông đảo. Bởi vậy mặc cho Krugman hay Martin Wolf ca thán và mặc cho có nhiều bằng chứng cho thấy austerity không đem lại confidence như các chính trị gia cánh hữu quảng cáo, làn sóng này sẽ chỉ thay đổi khi có thêm nhiều Hollande thắng thế trên chính trường châu Âu. IMF từ quan điểm Washington consensus vô cùng cứng rắn đã bất ngờ nhẹ nhàng hơn khi tuyên bố sẽ cho các nước vay vô điều kiện trong năm 2009, trùng hợp với lúc cả thế giới nghiêng về phe tả với những gói kích cầu khổng lồ và những chính sách thắt chặt quản lý giới ngân hàng hà khắc (Dodd-Frank). Xét cho cùng Marx vẫn đúng: (tư tưởng) chính trị thống soái kinh tế .

Quay lại trường hợp "thành công" của Latvia, 2 bài viết của Michael Hudson và Jeffery Sommers chỉ ra yếu tố chính trị rất rõ trong quyết định austerity của nước này. Nếu không vì mối lo ngại hay thậm chí thù ghét Nga nên muốn xích lại gần EU bằng mọi giá, chưa chắc Latvia đã chọn con đường austerity vì political landscape của nước này có lẽ đã khác rất nhiều. Như vậy mặc dù không có củ cà rốt bailout nào cả, Latvia chấp nhận cây gậy austerity để đổi lấy một mục tiêu chính trị khác cho dù cái giá khá đắt. Đồ thị này của Krugman (trích dẫn trên Bruegel blogs) cho thấy ngay cả khi được IMF khen ngợi là đã "thành công", GDP của Latvia vẫn còn thấp hơn đỉnh trước khủng hoảng 15%, tệ hơn các nước Baltic khác không theo đuổi austerity và đặc biệt tệ hơn cả Iceland, nước mà trước đó đã đứng trên bờ vực phá sản.

Nhưng GDP chỉ là bề nổi, chính sách austerity của Latvia hà khắc đến độ đã có lúc làm tỷ lệ thất nghiệp tăng lên 20% trong khi lương công chức bị cắt 30% theo Hudson và Sommers. Các tác giả này còn cho biết tỷ lệ tự tử, tai nạn giao thông, tội phạm của Latvia đã trở nên cao hàng nhất nhì châu Âu vì ngân sách cho cảnh sát bị cắt giảm mạnh. Khoảng 10% lực lượng lao động đã rời bỏ Latvia giúp cho tỷ lệ thất nghiệp giảm xuống một cách giả tạo. Nói ngắn gọn cái giá của austerity là quality of life của người dân Latvia đã bị thụt lùi rất xa nhưng người dân nước này vẫn cam chịu vì những ràng buộc chính trị cả trong lẫn ngoài nước.

[Update 3/7: Đang viết về ví dụ Latvia và Iceland ở đây thì tối qua giới econblog (Tyler Cowen, Matt Yglesias, Greg Mankiw) lại sôi lên chủ đề này sau một bài viết của CFR - một viện nghiên cứu độc lập (đã từng phỏng vấn bộ trưởng Trần Bình Minh năm ngoái). CFR cho rằng đồ thị bên trên của Krugman cố tình chọn base year vào năm 2008, nếu nối dài đồ thị này và đổi base year thành năm 2000 thì bức tranh sẽ khác (xem trong bài của CFR). Free Exchange của The Economist phản biện lại CFR chỉ ra sự khác biệt căn bản giữa Iceland và Latvia là Iceland có per capita GDP (tính theo PPP) cao gấp 4 lần Latvia vào thời điểm 2000, do vậy không có gì khó hiểu khi Latvia có tăng trưởng cao hơn Iceland trong giai đoạn 2000-2008. Tuy nhiên FE cũng không đồng tình với Krugman lấy Iceland làm ví dụ cho thành công của non-austerity vì nước này quá nhỏ. Tôi nghĩ phe ủng hộ austerity cũng không nên lấy Latvia làm ví dụ thành công vì nước này cũng quá nhỏ và quá đặc thù.]

Khác với hầu hết các nước, nền chính trị VN khá thuần nhất vì chỉ có một đảng lãnh đạo với một tư tưởng chính trị độc tôn. Có thể nói lý tưởng XHCN của VN là cực tả trong thang bậc chính trị quốc tế, xa hơn đảng Xã hội Pháp của Hollande hay Pasok/Syriza của Hi lạp - là những đảng phái ít nhiều chống lại chính sách austerity. Nhưng không vì vậy mà VN xa lánh austerity, ngược lại lịch sử kinh tế VN đã chứng kiến những giai đoạn thắt chặt tiền tệ và tài khóa khá quyết liệt như giai đoạn đầu 1990, đầu 2008, và 2010-2011. Đó là những giai đoạn VN phải đương đầu với lạm phát rất cao và chính lạm phát chứ không phải nợ công là động lực cho austerity, thời kỳ siêu lạm phát những năm 1980 vẫn là cơn ác mộng luôn ám ảnh các nhà làm chính sách VN. Nhưng chính việc thiếu vắng những lực lượng chính trị thực sự có tư tưởng free market nên các biện pháp austerity của VN chưa bao giờ đi đến đích như Thailand hay Indonesia.

Tất nhiên câu hỏi đặt ra là liệu chính sách austerity hà khắc bóp nghẹt nền kinh tế như Hi lạp hay Latvia hiện tại có cần thiết cho VN không? Nhìn trên bề mặt có vẻ vấn nạn kinh tế của VN mới chỉ là lạm phát cao chứ không phải nợ công quá lớn. Nhưng nguyên nhân đằng sau của lạm phát khó có thể nói không liên quan gì đến chinh sách tài khóa. Xét tổng thể consolidated balance sheet của chính phủ VN, nghĩa là bao gồm cả các DNNN, có cơ sở để tin rằng chính vì sự đầu tư tràn lan và kém hiệu quả trong khối doanh nghiệp nhà nước mà nền kinh tế VN đã bị hiện tượng crowding out điển hình của chính sách fiscal expansion. Resource của nền kinh tế (không chỉ có vốn mà cả labor và human/intellectual capital) bị phân bổ lệch lạc nên thất thoát hoặc có hiệu quả thấp, không đủ để tích lũy và đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của xã hội. Vấn đề resource allocation méo mó còn tạo ra "wrong signals" dẫn đến tiêu dùng phung phí, tiết kiệm thấp. Hơn ai hết, VN hiểu rõ mình cần phải có một cuộc tái cấu trúc (structural reform) mạnh mẽ mới có thể thoát ra khỏi cái cơ cấu kinh tế bùng nhùng hiện tại. Tuy nhiên hiểu là một chuyện, làm được hay thậm chí có political will để cải cách hay không lại là một vấn đề hoàn toàn khác.

Trên thực tế chính vì tư tưởng chính trị quá tả của giới lãnh đạo VN, cộng với sự nương tay của những tổ chức quốc tế đáng ra phải là những người cầm "cây gậy" giữ kỷ cương, và có lẽ vì muốn noi gương sự thành công của "anh cả đỏ" TQ, VN quá đề cao tăng trưởng kinh tế bắt chấp những hệ quả của nó. Mỗi khi bị đẩy đến bên bờ vực siêu lạm phát VN không cần ai chỉ dẫn hay giơ gậy ra doạ vẫn thực thi rất bài bản những chính sách cốt lõi của austerity. Với một khu vực kinh tế quốc doanh còn chiếm một tỷ trọng khá lớn và khả năng phản kháng xã hội bị bóp nghẹt, VN có thể thực hiện các chính sách austerity khá dễ dàng và nhanh chóng, không như nhiều nước châu Âu đang sống dở chết dở với biểu tình và political revolt. Nhưng những lần austerity tự nguyện như vậy chỉ là một điểm nghỉ chiến thuật nhằm ngăn chặn siêu lạm phát, tăng trưởng thế nào cũng quay trở lại thành tâm điểm của giới làm chính sách khi nguy cơ tạm lắng.

Mà không chỉ giới làm chính sách, trong một vài năm lại đây nhiều interest groups, một cách nói thời thượng để chỉ những nhóm người có connection và ảnh hưởng kinh tế chính trị đủ lớn, cũng ủng hộ pro-growth policy. Cần phải thấy rõ một điều là lạm phát chỉ là kẻ thù của đa số quần chúng lao động và tầng lớp middle class có một ít saving, những kẻ giầu lên nhờ rent seeking sẽ chỉ có lợi (bigger rent) khi kinh tế tăng trưởng mạnh. Cứ thử lắng nghe ý kiến của các hiệp hội bất động sản, ngân hàng, hiệp hội đầu tư, tài chính, hay của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước lẫn tư nhân xem họ pro-growth hay pro-stability. Nếu các nước phải đối mặt với tình trạng "too big to fail" của một số ngân hàng hay công ty lớn, ở VN lớn nhỏ gì chính phủ cũng phải có trách nhiệm cứu trợ bất kể trước đó họ bỏ tiền tỷ mua siêu xe hay làm đám cưới khủng cho con trong khi công nhân của họ phải chật vật với đồng lương thực teo tóp với tốc độ hơn 10%/năm. Khoảng cách giầu nghèo của VN tăng mạnh chính trong những năm có tăng trưởng (và lạm phát) vượt kế hoạch, khi mà bất động sản và chứng khoán liên tục lập đỉnh.

[Note: Rent seeking là khái niệm do Anne Krueger, một development economist nổi tiếng từng là chief economist của cả WB và IMF, đưa ra năm 1974. Khái niệm rent ở đây được hiểu theo nghĩa economic profit có được nhờ sự méo mó của cơ cấu kinh tế do những ưu đãi của nhà nước. Một ví dụ điển hình là tình trạng độc quyền của một số doanh nghiệp hoàn toàn vì chính sách chứ không phải lý do kinh tế (vd EVN ở VN). Một ví dụ khác là quyền khai thác tài nguyên như đất đai, khoán sản, được nhà nước hào phóng cấp cho một cá nhân, doanh nghiệp nào đó thông qua political connection. Vì những đặc quyền đặc lợi như vậy tạo ra siêu lợi nhuận nên sẽ xuất hiện một giới chuyên đi tìm kiếm (seeker) những quyền lợi đó thay vì kinh doanh một cách đàng hoàng. Hiển nhiên rent seeking có liên hệ mật thiết với corruption và non-transparent government.]

Khái niệm structural reform được dịch ra tiếng Việt là "tái cấu trúc/tái cơ cấu nền kinh tế", đã xuất hiện ngày càng nhiều trên mặt báo và phát biểu của các quan chức. Đáng tiếc là khái niệm này hầu như chỉ là một khẩu hiệu tuyên truyền, chưa bao giờ được giới làm chính sách định nghĩa một cách rõ ràng và có kế hoạch cụ thể. Có người coi dịch chuyển tỷ trọng kinh tế từ nông nghiệp sang công nghiệp và dịch vụ hay từ quốc doanh sang tư nhân là structural reform, có người coi vấn đề nợ công hay current account deficit là trọng tâm, hay thậm chí chủ trương sáp nhập các ngân hàng thương mại nhỏ cũng có lúc được gán cho cái mác "tái cấu trúc". Với tôi, trong hoàn cảnh kinh tế hiện tại của VN, triệt tiêu toàn bộ giới rent seekers là mục tiêu quan trọng nhất của structural reform. Kinh nghiệp của các nước và cả của VN cho thấy reform chỉ có thể thực hiện được khi những interest groups bị suy yếu vì điều kiện kinh tế khó khăn, hầu như luôn đi kèm với những giai đoạn austerity hà khắc.

Krugman và những Keynesian khác phản đối quyết liệt quan điểm "liquidationism" mà phe ủng hộ austerity thường nhắc đến với cái tên mỹ miều hơn là "creative destruction". Phe tả cho rằng khoanh tay đứng nhìn doanh nghiệp phá sản hàng loạt trong thời gian suy thoái, thậm chí thắt chặt tiền tệ và tài khoá trong tổng thể austerity, là sai lầm, thậm chí tội ác với người lao động. Nhưng nếu không loại bỏ những doanh nghiệp yếu kém, theo lập luận của phe hữu, thì nền kinh tế không thể phát huy hết tiềm năng của mình, chưa kể sẽ tạo điều kiện cho những rent seekers ăn bám, thậm chí ăn trên ngồi trốc những entrepreneur đàng hoàng khác. Tôi phải thừa nhận mình "thiên vị" quan điểm của giới Keynesian trong nhiều trường hợp, có bạn đã gán cho tôi cái mác Keynesian trong giới kinh tế VN, nhưng trong hoàn cảnh hiện tại tôi ngả về phe "diều hâu" ủng hộ cho austerity triệt để. VN sẽ chỉ có thể quay về quĩ đạo phát triển kinh tế lành mạnh nếu thực hiện được structural reform, trong đó một giai đoạn austerity kiên định là điều kiện cần.

Một người bạn của tôi nói thực ra VN không thể đi theo con đường austerity đến cùng và gần đây NHNN buộc phải cắt giảm lãi suất liên tục vì giới lãnh đạo sợ một "mùa xuân Ba Đình" khi kinh tế suy thoái làm lòng dân bất mãn. Dù tôi không đồng ý với lập luận này, chợt nghĩ nếu austerity mà đem lại được "mùa xuân Ba Đình" cho VN thì tôi càng có lý do ủng hộ nó, đất nước này đã "ngủ đông" quá lâu rồi. Hôm nay nhiều người VN trong đó có tôi cay đắng thừa nhận mình đã tụt hậu so với Thailand, Malaysia, Philippines dù 30 năm trước mình không hề kém cạnh, nếu không nói là hơn họ. Tôi không muốn 30 năm nữa con cháu tôi ngậm ngùi nói trước đây VN có lúc đã phát triển hơn Myanmar, Cambodia ...