Deposit insurance

Một bạn gửi cho tôi link này về vấn đề bảo hiểm tiền gửi và muốn tôi giải thích thêm về một comment trước đây của tôi trên Google+:

"Các nhà kinh tế VN làm ơn giải thích cho các ông bà nghị này hiểu rằng bảo hiểm tiền gửi thực ra là một chính sách bảo vệ payment system chứ không phải bảo hiểm theo nghĩa thông thường. Các ngân hàng nếu muốn hoàn tòan có thể mua bảo hiểm cho vàng, ngoại tệ hay bất kỳ thứ gì người dân gửi họ trên thị trường bảo hiểm thương mại. Có điều phí bảo hiểm sẽ rất cao so với phí bảo hiểm tiền gửi cho đồng tiền quốc gia. Nếu nhà nước phải cung cấp dịch vụ bảo hiểm với giá rẻ hơn thì có nghĩa là nhà nước trợ giá cho những thứ được bảo hiểm. Liệu nhà nước có định trợ giá cho người dân tích trữ vàng và ngoại tệ hay không?"

Bảo hiểm tiền gửi (deposit insurance) ra đời năm 1933 ở Mỹ trong cuộc Đại suy thoái khi người dân đổ xô đi rút tiền từ các ngân hàng vì sợ rằng ngân hàng của mình sẽ phá sản. Thực ra chức năng ngăn chặn "bank run" đã được giao cho các ngân hàng trung ương trước đó khá lâu (lender of last resort) nhưng vì nhiều lý do Fed đã không thể ngăn được làn sóng các ngân hàng thương mại Mỹ phá sản trong giai đoạn 1929-1933. Sự ra đời của FDIC (cơ quan bảo hiểm tiền gửi của Mỹ) là một trong những chính sách quan trọng của TT Roosevelt đưa ra nhằm chống lại cuộc khủng hoảng. Sau Mỹ, nhiều nước đã copy mô hình deposit insurance này nhưng một số nước khác cho đến nay vẫn không có bảo hiểm tiền gửi (ngoại trừ một giai đoạn ngắn đích thân chính phủ đứng ra bảo đảm cho toàn bộ deposit trong khủng hoảng tài chính 2007-2009 vừa qua). Giới kinh tế cũng có nhiều tranh cãi về vai trò "bảo hiểm" của cơ chế này, đến nay vẫn chưa ngã ngũ.

Theo cách hiểu thông thường "bảo hiểm" là một hình thức phân tán và chia sẻ rủi ro qua một đầu mối là nhà cung cấp (bán) dịch vụ bảo hiểm. Phí bảo hiểm được tính dựa theo xác suất và tổng thiệt hại nếu sự kiện được bảo hiểm xảy ra (cộng với lợi nhuận cho công ty bảo hiểm). Hiển nhiên nếu xác suất và/hoặc tổng thiệt hại càng cao thì phí bảo hiểm càng đắt. Ngoài ra phí bảo hiểm còn phụ thuộc vào khả năng phân tán rủi ro của sự kiện được bảo hiểm. Nếu sự kiện được bảo hiểm có xác suất xảy ra thấp nhưng khi nó xảy ra nhiều người cùng lúc bị thiệt hại thì khả năng phân tán rủi ro thấp, do vậy phí bảo hiểm sẽ cao hơn. Nhu cầu phân tán rủi ro ra càng rộng càng tốt là lý do xuất hiện các doanh nghiệp tái bảo hiểm.

Quay lại vấn đề bảo hiểm tiền gửi, mặc dù nhiều hình thức bảo hiểm liên quan đến tài chính cá nhân đã tồn tại rất lâu như life insurance, income protection, mortgage insurance, nhưng chưa bao giờ bảo hiểm tiền gửi tồn tại trên thị trường bảo hiểm tự do. Có thể có 2 lý do: không ai muốn bảo hiểm hoặc không ai chịu bán bảo hiểm cho loại rủi ro này, nói theo ngôn ngữ kinh tế học là không có demand hoặc không có supply. Nhưng cũng trên quan điểm kinh tế học, demand và supply luôn tồn tại chẳng qua không tồn tại một mức giá để 2 đường demand/supply cắt nhau ở một điểm hợp lý (>0). Nói cách khác nếu để thị trường tự do quyết định giá, phí bảo hiểm tiền gửi chấp nhận được cho một nhà bảo hiểm sẽ rất cao nên không ngân hàng nào chịu được. Hay ngược lại phí mà các ngân hàng chấp nhận đóng để được bảo hiểm tiền gửi quá thấp để một công ty bảo hiểm tư nhân dám đứng ra nhận bán loại hình bảo hiểm này.

Tại sao lại có sự chênh lệch giá quá lớn như vậy? Với "willingness to pay" của các ngân hàng, nghĩa là giá từ phía người mua bảo hiểm, có thể thấy nó thấp các ngân hàng không mấy mặn mà gì mua bảo hiểm rủi ro này. Thứ nhất rủi ro bank run với ngân hàng khá nhỏ, nếu ngân hàng trung ương làm tốt chức năng lender of last resort thì họ không lo gì trong trường hợp balance sheet của họ healthy (ít/không có bad debt và có equity đủ lớn). Hơn nữa nếu rủi ro này xả ra và ngân hàng đằng nào cũng phá sản thì thiệt hại không phải của chủ ngân hàng mà là của người gửi tiền. Ngân hàng chỉ lo cho người gửi tiền nếu điều này giúp thu hút khách hàng (depositor) và giảm chi phí huy động vốn. Chưa rõ việc bảo hiểm trên thị trường tự do có làm depositor có thiện cảm hơn không, một điều chắc chắn là chi phí bảo hiểm sẽ làm giảm lợi nhuận của ngân hàng và do vậy họ sẽ kém cạnh tranh hơn với các ngân hàng đối thủ. Bởi vậy các ngân hàng chỉ mua bảo hiểm (trên thị trường tự do) nếu phí bảo hiểm thực sự không đáng kể.

Về phía các nhà bảo hiểm, mặc dù rủi ro bank run nhỏ nhưng một điều dễ thấy là khả năng lây lan của bank run rất lớn. Nói cách khác rủi ro bank run thuộc loại systemic risk, nghĩa là khi nó xảy ra có khả năng nó sẽ xảy ra trên diện rộng. Chưa kể nếu khủng hoảng tài chính xảy ra nền kinh tế sẽ rất dễ rơi vào suy thoái và các khoản đầu tư của các công ty bảo hiểm sẽ mất giá. Điều này hạn chế nhiều khả năng phân tán rủi ro của nhà bảo hiểm nếu họ không re-insure được rủi ro này cho ai đó. Nhưng khả năng re-insure không cao vì tổng deposit trong hệ thống ngân hàng của một quốc gia rất lớn, có thể gấp vài lần GDP (vd Iceland vừa rồi). Re-insurance trên thị trường nội địa không khả thi, ngay cả trên thị trường quốc tế cũng sẽ có nhiều khó khăn liên quan đến tỷ giá và dòng vốn vào ra rất lớn. Tóm lại nếu có một nhà bảo hiểm tư nhân nào dám dũng cảm đứng ra nhận bảo hiểm tiền gửi, chắc chắn phí bảo hiểm sẽ rất cao vì rủi ro lớn và khó phân tán.

Câu hỏi tiếp theo cần đặt ra là nếu thị trường tự do không cung cấp được dịch vụ này, liệu nhà nước có nên/cần đứng ra làm thay chức năng của thị trường hay không? Nói cách khác liệu bảo hiểm tiền gửi có đem lại lợi ích cho toàn xã hội cao hơn tổng chi phí bảo hiểm thực sự (bao gồm trợ giá) hay không? Phe ủng hộ cho rằng giảm thiểu rủi ro bank run là điều cần thiết cho nền kinh tế dù nhà nước có phải trợ giá. Một hệ thống tài chính không chỉ có vai trò luân chuyển vốn mà còn là một payment system giúp nền kinh tế vận hành trơn chu. Nếu coi vốn là máu của một nền kinh tế thì payment system là hệ thống mạch máu của nền kinh tế đó. Không chỉ khi bank run xảy ra payment system mới bị thiệt hại mà chỉ cần nỗi lo về bank run cũng khiến người dân và doanh nghiệp tích trữ cash nhiều hơn, bypass hệ thống ngân hàng dù họ tốn nhiều chi phí và chịu nhiều loại rủi ro khác hơn. Một lập luận quan trọng khác của phe này là vai trò giám sát nhà nước đối với hệ thống ngân hàng thông qua cơ quan bảo hiểm tiền gửi. Họ cho rằng một khi các ngân hàng đã nhận được trợ giá phí bảo hiểm tiền gửi thì họ sẽ dễ chấp nhận sự giám sát và quản lý của nhà nước, tương tự như đối với ngân hàng trung ương. Chấp nhận mở sổ sách cho một cơ quan nhà nước kiểm tra dễ hơn so với phải mở sổ sách cho một nhà bảo hiểm tư nhân giám định. Trên thực tế FDIC có vai trò giám sát rất lớn trong hệ thống ngân hàng Mỹ.

Ngược lại phe chống đối bảo hiểm tiền gửi cho rằng chức năng chống bank run và giám sát hệ thống tài chính đã được giao cho ngân hàng trung ương, tại sao còn cần thêm một cơ quan nhà nước nữa? Ngoài lần duy nhất FDIC của Mỹ tỏ ra có vai trò ổn định lại hệ thống ngân hàng Mỹ trong thập kỷ 1930, chưa có bằng chứng nào cho thấy bảo hiểm tiền gửi là một cơ chế hữu hiệu chống lại bank run. Đến cuộc khủng hoảng vừa rồi khi hệ thống tài chính đứng trên bờ vực phá sản thì bản thân chính phủ phải đứng ra bailout chứ cơ quan bảo hiểm tiền gửi cũng bó tay vì qui mô cứu trợ quá lớn. Vai trò giám sát và thanh lý một ngân hàng sau khi nó phá sản của FDIC cũng tỏ ra kém hiệu quả, bằng chứng là Fed có trọng lượng hơn nhiều trong vụ Bear Stearns và Lehman Brothers. Một điểm quan trọng nữa, giống như những loại bảo hiểm khác, bảo hiểm tiền gửi sẽ tạo ra moral hazard trong giới ngân hàng làm gia tăng rủi ro hệ thống. Khác với chức năng lender of last resort của ngân hàng trung ương, bảo hiểm tiền gửi không hề phân biệt những ngân hàng cẩn trọng với các ngân hàng liều lĩnh, phí bảo hiểm như nhau. Vấn đề moral hazard còn xảy ra với người dân đi gửi tiền, thay vì phải "chọn mặt gửi vàng" thì họ cứ chạy theo ngân hàng nào có lãi suất cao vì đằng nào tiền của họ cũng đã được nhà nước bảo hiểm. Tóm lại không phải không có lý mà Úc và một số nước khác không có bảo hiểm tiền gửi.


Không rõ khi Bảo hiểm Tiền gửi VN được thành lập cách đây hơn 10 năm những vấn đề trên có được đem ra cân nhắc không. Tuy nhiên hiện tại trọng tâm thảo luận đã xoay qua vấn đề liệu có nên bảo hiểm cho vàng và đô la của người dân gửi ở ngân hàng hay không chứ bảo hiểm tiền gửi cho VND đã trở thành điều hiển nhiên. Dường như những ông bà nghị đang yêu cầu phải bảo hiểm cả vàng và đô la gửi ở ngân hàng đều nghĩ rằng đó là một "nhiệm vụ" mà nhà nước phải đứng ra thực hiện cho người gửi, hay nói cách khác bảo đảm tài sản cho người dân trong trường hợp ngân hàng phá sản là trách nhiệm của nhà nước. Nếu vậy nhà nước có trách nhiệm bảo đảm các loại tài sản khác cho người dân hay không? Chẳng hạn nhà nước có phải cung cấp dịch vụ bảo hiểm chứng khoán để nếu một công ty phá sản thì người dân được đền bù hay không? Cái khác nhau giữa tiền gửi ngân hàng và chứng khoán là gì? Hay nói rộng hơn nhà nước có phải thay thị trường bán tất cả các loại bảo hiểm liên quan đến rủi ro mất tài sản của người dân hay không? Theo tôi trách nhiệm bảo đảm tài sản cá nhân duy nhất của nhà nước là bảo vệ property right bằng hệ thống pháp luật. Khi người dân đem tiền đi đầu tư (gửi vào ngân hàng cũng là một hình thức đầu tư) thì họ phải chấp nhận rủi ro sẽ mất vốn. Bảo hiểm tiền gửi đã và đang tồn tại ở nhiều nước không phải là cam kết bảo vệ tài sản cho công dân mà là một biện pháp bảo vệ payment system của các quốc gia, bảo hiểm tiền gửi của VN cũng vậy.

Nếu đặt vất đề trên quan điểm như vậy, câu hỏi tiếp theo sẽ là liệu vàng và đô la có phải là một cấu thành quan trọng trong payment system của VN hay không để nhà nước phải cung cấp dịch vụ bảo hiểm. Hiển nhiên không quốc gia nào muốn vàng và ngoại tệ cạnh tranh với đồng nội tệ trong hệ thống thanh toán của mình, trừ những quốc gia điều hành tiền tệ quá kém gây ra siêu lạm phát. VN đã và đang tìm mọi cách nâng vị thế của đồng nội tệ và chống đô la hóa, ra sức ngăn cấm việc giao dịch, thậm chí niêm yết giá bằng ngoại tệ. NHNN cũng đã có những chính sách ngăn bớt giao dịch và tiết kiệm bằng vàng, đang nghiên cứu kế hoạch huy động hết số vàng người dân tiết kiệm để vàng không còn trôi nổi trong dân. Như vậy có thể thấy VN không muốn vàng và đô la cạnh tranh với VND trong vai trò phương tiện thanh toán, nghĩa là nếu NHNN thành công thì trong tương lai VND sẽ lên ngôi phương tiện thanh toán độc tôn như đồng RMB ở TQ hay đồng SGD của Singapore. Điều này sẽ giúp chính sách tiền tệ hiệu quả hơn và hệ thống tài chính ổn định hơn khi giá vàng hay tỷ giá USD thay đổi mạnh. Nếu đó là mục tiêu dài hạn của VN thì rõ ràng không cần và không nên bảo hiểm cho vàng và đô la, chẳng lẽ lại trợ giúp cho những đối thủ cạnh tranh với đồng nội tệ trong khi mình muốn loại bỏ chúng trong tương lai.

Tất nhiên không ai cấm các ngân hàng tìm cách bảo hiểm vàng và đô la do người dân gửi nếu họ có thể tìm được một nhà bảo hiểm thương mại nào chấp nhận đứng ra bảo hiểm. Tương tự như vậy với những tài khoản VND vượt quá hạn mức bảo hiểm theo luật định hay những tài khoản không nằm trong diện được bảo hiểm, ngân hàng hoàn toàn có quyền đi tìm mua bảo hiểm trên thị trường. Nếu không tồn tại một thị trường bảo hiểm cho nhu cầu này vì những lý do tôi đã nêu bên trên, tôi ủng hộ một phương án Bộ Tài chính đứng ra mở một công ty bảo hiểm thương mại 100% vốn nhà nước, khác với cơ quan bảo hiểm tiền gửi, nhận bảo hiểm cho vàng và đô la của người dân gửi ở ngân hàng. Tất nhiên mức phí bảo hiểm phải được tính đủ để cover cho những rủi ro của loại hình bảo hiểm này chứ không thấp như bảo hiểm cho VND. Như vậy sẽ tách biệt việc bảo hiểm rủi ro có tính thương mại với việc bảo vệ payment system thông qua trợ giá của nhà nước. Nói vậy chứ tôi không tin người dân và ngân hàng sẽ mua sản phẩm bảo hiểm này vì phí bảo hiểm sẽ rất cao.

Điểm cuối cùng liên quan đến dự luật bảo hiểm tiền gửi là dường như các đại biểu QH chỉ quan tâm đến bảo hiểm cái gì, cho ai, và bao nhiêu chứ không ai biết đến vai trò giám sát hệ thống ngân hàng và chức năng thanh lý/phát mãi các ngân hàng phá sản của cơ quan bảo hiểm tiền gửi. Đây là chức năng quan trọng không kém chức năng "bảo hiểm" của cơ quan này. Cần phải xây dựng phần luật này thật đầy đủ và chặt chẽ để tránh bị chồng chéo nhưng đồng thời bổ sung cho các chức năng giám sát của NHNN. Cũng cần giao cho cơ quan bảo hiểm tiền gửi một số chế tài nhất định.