Banking reform

Chỉ sau 5 năm hệ thống ngân hàng được tự do hóa, tổng dư nợ tín dụng tăng từ 85 lên 135% GDP. Sự tăng trưởng vượt bực tín dụng nội địa đã đẩy giá bất động sản và chứng khoán tăng vọt. Tiêu dùng và đầu tư tăng mạnh dẫn đến tăng trưởng nóng, đồng nội tệ bị định giá quá cao (overvalued), thâm hụt cán cân vãn lai, đồng thời lạm phát và lãi suất danh nghĩa tăng cao. Ngay khi nền kinh tế bị tác động bởi một vài cú sốc bên ngoài, một loạt doanh nghiệp đổ vỡ, bong bóng bất động sản và chứng khoán xì hơi. Hậu quả là tỷ lệ nợ xấu trong hệ thống ngân hàng tăng rất nhanh đẩy một số ngân hàng đến bờ vực phá sản, nền kinh tế đối mặt với nguy cơ khủng hoảng và suy thoái.

Đó là những gì đã xảy ra với Thụy điển trong giai đoạn cuối 1980 đầu 1990, đã hơn 20 năm nhưng có lẽ hoàn cảnh kinh tế tài chính của Việt nam trong vài năm quá có nhiều điểm tương đồng như vậy. Đối mặt với nguy cơ khủng hoảng, trong hai năm 1992-1993 Thụy điển đã thực hiện một cuộc cải cách hệ thống ngân hàng ngoạn mục, sau này được nhiều nhà kinh tế đánh giá là một cuộc cải cách thành công nhất trong lịch sử ngân hàng hiện đại. Không những tránh được đổ vỡ tài chính liên hoàn, kinh tế Thụy điển tăng trưởng rất ấn tượng những năm sau đó và chính phủ nước này đã thu hồi lại được gần như toàn bộ số tiền bỏ ra cứu trợ. Bài học của Thụy điển được nhiều nước học tập trong cuộc khủng hoảng tài chính vừa qua ở những mức độ khác nhau. Việt nam, với kế hoạch cải tổ hệ thống ngân hàng trong thời gian tới, rất có thể cũng sẽ học được nhiều điều từ kinh nghiệm của Thụy điển. Dưới đây là những gì Thụy điển đã làm và những bài học quan trọng được rút ra từ kinh nghiệm của họ.


Thụy điển 1992-1993

Cho đến năm 1992, Thụy điển thi hành chính sách tỷ giá cố định với hi vọng sẽ kiềm chế được lạm phát. Tuy nhiên mục tiêu lạm phát không đạt được khi lạm phát tăng quá 2 con số vào cuối những năm 1980, đồng thời đồng Krona bị định giá quá cao làm giảm sức cạnh tranh của các doanh nghiệp nội địa dẫn đến thâm hụt cán cân thanh toán ngày càng tăng. Tháng 11/1992 ngân hàng trung ương Thụy điển, Riksbank, phải chấp nhận thả nổi tỷ giá và chuyển sang sử dụng mục tiêu lạm phát (inflation targeting). Trong vòng 6 tháng đồng Krona mất giá hơn 40% và chỉ trong 2 năm cán cân vãn lai (current account balance) chuyển từ thâm hụt sang thặng dư. Lãi suất cho vay danh nghĩa cũng giảm từ 16% năm 1992 xuống dưới 10% năm 1996. Mặc dù GDP bị sụt giảm 6% trong 3 năm từ 1990 đến 1993, những năm sau đó Thụy điển có tăng trưởng trung bình gần 4%/năm bỏ xa các nước châu Âu khác trong cùng thời kỳ.

Tuy vai trò của chính sách thả nổi tỷ giá, đồng nghĩa với gián tiếp phá giá mạnh đồng nội tệ, rất quan trọng trong những năm đó, cuộc cải tổ hệ thống ngân hàng là chìa khóa dẫn đến thành công của Thụy điển. Đối mặt với sự đổ vỡ ngân hàng hàng loạt, đầu năm 1992 chính phủ Thụy điển tuyên bố bảo đảm toàn bộ số vốn của người dân và doanh nghiệp gửi hoặc đầu tư trong hệ thống ngân hàng ngoại trừ vốn của giới chủ ngân hàng. Mặc dù biện pháp bảo đảm toàn bộ (blanket guarantee) này gây nhiều tranh cãi, có lẽ đó là giải pháp duy nhất Thụy điển có thể lựa chọn ở thời điểm đó để ngăn ngừa sụp đổ dây chuyền. Sau này nhiều nước châu Âu như Đức, Ireland, Iceland, Đan mạch và Úc, New Zealand đã áp dụng biện pháp này ở thời điểm cao trào của cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008. Một nghiên cứu của IMF cũng ủng hộ bảo đảm toàn bộ khi thị trường tài chính có nguy cơ rơi vào khủng hoảng tuy vẫn cảnh báo chi phí cho biện pháp này không nhỏ.

Sau khi trấn an thị trường bằng bảo đảm toàn bộ, Thụy điển quốc hữu hóa và hợp nhất hai ngân hàng Gotabanken và Nordbanken, ở thời điểm đó không còn đủ vốn chủ sở hữu theo luật định. Thụy điển đã rất kiên quyết loại bỏ các cổ đông hiện hữu của hai ngân hàng này, giữ vững nguyên tắc các chủ ngân hàng phải chịu lỗ và mất vốn trước khi chính phủ rót tiền cứu trợ. Biện pháp mạnh tay này đã thúc đẩy các ngân hàng thương mại khác nhanh chóng tăng vốn chủ sở hữu (recapitalize), giảm bớt rủi ro cho toàn bộ hệ thống. Riêng với hai ngân hàng bị quốc hữu hóa, Thụy điển tách số tài sản xấu ra khỏi bảng cân đối tài sản và giao cho hai công ty quản lý tài sản (AMC - asset management company) quản lý riêng. Hai AMC này hoạt động như một dạng quĩ đầu tư vốn (private equity fund), cấp vốn và quản lý những doanh nghiệp còn khả năng sinh lợi đồng thời lựa chọn thời điểm và khách hàng thích hợp để thanh lý những phần tài sản còn lại. Đến năm 1997 các AMC đã hoàn thành cơ bản nhiệm vụ của mình và được giải thể. Ngân hàng Nordbanken cũng dần dần được tư hữu hóa và đổi tên thành Nordea. Toàn bộ chi phí cho vụ giải cứu/cải tổ hệ thống ngân hàng này của Thụy điển khoảng 4% GDP nhưng sau khi tư hữu hóa Nordbanken và thanh lý AMC ngân sách Thụy điển đã thu lại được gần như toàn bộ số tiền nói trên.


Bài học Thụy điển

Ngay từ năm 1997 đích thân thống đốc Urban Bäckström của Riksbank đã có một bài phát biểu tại Cục Dự trữ Liên bang Mỹ (Kansas City) tổng kết kinh nghiệm của mình. Đến năm 2007, Emre Ergungor, một nhà kinh tế thuộc Fed Cleveland, viết một bài tổng kết khá chi tiết kinh nghiệm giải cứu hệ thống ngân hàng của Thụy điển giai đoạn 1992-1993. Bài nghiên cứu này được báo Wall Street Journal tóm tắt lại vào tháng 2/2009 khi giới hoạch định chính sách Mỹ đang loay hoay giải cứu hệ thống tài chính của mình. Cũng vào thời điểm đó, Lars Jonung - giáo sư kinh tế của Lund University - có một tổng kết tương tự viết cho ECFIN của European Commission. Tựu trung có ba bài học quan trọng từ kinh nghiệm của Thụy điển.

Bài học thứ nhất là tính minh bạch. Chính thống đốc Bäckström cho biết ở thời điểm đáy của cuộc khủng hoảng Thụy điển có thể giấu thông tin về các khoản lỗ của các ngân hàng và để cho các AMC thanh lý dần dần nhằm tránh gây sốc cho thị trường. Tuy nhiên Riksbank đã quyết định công bố toàn bộ thông tin về tài sản và nợ xấu, điều này vừa giúp giảm bớt bất ổn (uncertainty) của hệ thống vừa giúp chính phủ nhìn rõ các rủi ro và chuẩn bị nguồn lực đủ lớn đủ để hoàn thành kế hoạch giải cứu. Việc yêu cầu các ngân hàng thua lỗ mở sổ sách cũng giúp Thụy điển dễ dàng bắt các chủ ngân hàng hiện hữu chấp nhận lỗ và mất quyền kiểm soát ngân hàng (bị quốc hữu hóa). Đảng cầm quyền và phe đối lập đạt được đồng thuận về phương án giải quyết phần nào cũng nhờ sự minh bạch này.

Bài học thứ hai là nguồn lực cho công cuộc giải cứu/cải tổ phải đủ mạnh. Nguồn lực ở đây không chỉ dừng ở nguồn tài chính để tái cấp vốn và bảo đảm toàn bộ (blanker guarantee) mà còn là cơ chế và thẩm quyển của những cá nhân và đơn vị trực tiếp tham gia vào quá trình giải cứu. Cụ thể các AMC của Thụy điển đã được chính phủ cam kết cung cấp mức vốn lên đến 24 tỷ Krona, tương đương với ngân sách quốc phòng trong một năm. Các AMC được giao rất nhiều quyền liên quan đến việc quản lý và định đoạt số tài sản mà họ được giao, ví dụ thuê mướn hay sa thải lãnh đạo các doanh nghiệp mà họ năm cổ phần hay thay đổi chiến lược kinh doanh của các công ty đó. Quyền lực của các AMC còn được gia tăng nhờ một số qui chế đặc cách liên quan đến các qui định và luật pháp quản lý ngân hàng hiện hữu. Tuy vậy AMC và các ngân hàng bị quốc hữu hóa vẫn phải đảm bảo tuân thủ theo các nguyên tắc thị trường.

Bài học thứ ba là giải quyết các vấn đề của hệ thống ngân hàng phải nằm trong tổng thể một gói chính sách vĩ mô đúng đắn có tầm nhìn. Thụy điển đã không thể thoát ra khỏi khủng hoảng nếu không có chính sách tỷ giá hợp lý đưa đồng Krona về đúng giá trị của nó và sự trợ giúp thanh khoản đầy đủ của Riksbank cho hệ thống ngân hàng ở những thời điểm khó khăn. Một cơ chế bình ổn tài khóa tự động cũng giúp kinh tế Thụy điển không rơi vào suy thoái quá sâu và giảm nhẹ gánh nặng kinh tế cho những người bị thất nghiệp. Hệ thống ngân hàng sau khi được tái cơ cấu cần phải được giám sát và quản lý rủi ro chặt chẽ nhằm tránh tăng trưởng tín dụng quá nóng và tích tụ quá nhiều nợ xấu là tiền đề của một cuộc khủng hoảng tiếp theo.

Tất nhiên rút ra bài học thì dễ, thực hiện được và thành công như Thụy điển không đơn giản chút nào. Mỹ đã không dám dũng cảm quốc hữu hóa Bear Stearns, Citigroup. Ireland, Iceland đã rơi vào vũng lầy nợ nần vì bảo đảm toàn bộ hệ thống ngân hàng. Châu Âu không thể vực dậy nền kinh tế vì ECB không linh hoạt trong chính sách tiền tệ. Anh vẫn loay hoay với chính sách tài khóa thắt lưng buộc bụng. Nhưng nói vậy không có nghĩa Việt nam không cần tham khảo và học hỏi những gì Thụy điển đã thành công. Một kế hoạch tái cơ cấu hệ thống ngân hàng có sự tham gia của đồng vốn nhà nước cần tuân thủ theo nguyên tắc các chủ ngân hàng phải là người chịu lỗ đầu tiên dù người dân gửi tiền có thể sẽ được nhà nước đứng ra bảo đảm. Kế hoạch và phương án tái cơ cấu cần phải minh bạch, nợ xấu của các ngân hàng cần công khai. Nếu Việt nam cũng thành lập các AMC để tách biệt tài sản xấu tính minh bạch càng cần trú trọng. Cuối cùng là NHNN càn có một quyết sách dũng cảm về chính sách tỷ giá, giải quyết triệt để vấn đề thâm hụt thương mại.

[Note: Một version của bài viết này đã được đăng trên TBKTSG]


Tài liệu tham khảo

Anders Aslund, 2009, Lessons for the US from the Swedish Bank Crisis, http://www.petersoninstitute.org/realtime/?p=504

Emre Ergungor, 2007, On the Resolution of Financial Crises: The Swedish Experience, http://www.clevelandfed.org/research/PolicyDis/pdp21.pdf

Lars Jonung, 2007, The Swedish model for resolving the banking crisis of 1991-93. Seven reasons why it was successful, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication14098_en.pdf

Wall Street Journal, 20/02/2009, Lessons from Sweden’s Bank Nationalization,  http://blogs.wsj.com/economics/2009/02/20/lessons-from-swedens-bank-nationalization/

Urban Bäckström, 1997, The Swedish experience, http://www.riksbank.se/en/Press-and-published/Speeches/1997/The-Swedish-experience/



Update (12/3): Bài học về kỷ luật tài khóa của Thụy điển thời gian đó.